Jüdische Rundschau · 1937-07-20 · Heft 57 (20.7.1937) · page 3

Nr. 57, 20. VII. 1937 JÜDISCHE RUNDSCHAU Seite 3 Rechtsfragen der Neuregelung Von Dr, Ernst Marcus Es ist zwar nicht möglich, sämtliche in dem Statement ot Policy der britischen Regierung über ihre künftige Politik in Palästina und in dem Gutachten der Rovai Commission enthaltenen Völker- und staatsrechtlichen Fragen mit letzter Gründlichkeit zu untersuchen, wohl aber ist bereits jetzt die rechtliche Grundlage erkennbar, auf welcher die englische Regierung die Vorschläge der Royal Commission in Palästina zu verwirklichen gedenkt. Als Ausgangspunkt der Stellungnahme der britischen Regierung für die rechtliche Neuregelung ist der Abs. 4 des Statement of Policy anzusehen, in welchem gesagt wird: ,.Die Regierung S. M. beabsichtigt daher, unter Berücksichtigung ihrer bestehenden Vertragsverpflichtungen auf Grund des Völkerbunüpaktes und anderer internationaler Urkunden die notwendigen und geeigneten Schritte zu unternehmen, um die Freiheit eines Teilungsplanes zu erlangen, von dem sie ernstlich hofft, daß für ihn ein ausreichendes Maß von Zustimmung seitens der beteiligten Gemeinschaften gesichert werden kann.“ Aus diesem Absatz des Statements geht hervor, daß die britische Regierung nicht der Meinung ist, die Freiheit zur Durchführung des von der Royal Commission vorgelegten Planes bereits 7.u besitzen und daß sie sich ihrerseits über ihre internationalen Verpflichtungen nicht einseitig hin wegzusetzen gedenkt. Bei diesen Verpflichtungen handelt es sich nun in der Hauptsache: 1. um den Art. 22 des Völkerbundpaktes, 2. um das Palästina-Mandat vom 24. Juli 1922, das vom Völkerbundrat bestätigt wurde und eine zweiseitige Völkerrechtliche Verpflichtung Großbritanniens darstellt, 3. um den insbesondere in letzter Zeit viel zitierten Vertrag Großbritanniens mit den USA. vom 3. Dezember 1924, in welchem die Vereinigten Staaten das Mandat Großbritanniens über Palästina bestätigen. Der Vertragscha rakter des Mandates geht vor allem auch daraus hervor, daß in Art. 27 des Palästina- Mandates statuiert ist, es könne nur mit Zustimmung des Völkerbundrates geändert werden. Dieselbe Vereinbarung ist in Art. 7 des Vertrages zwischen Großbritannien und den Vereinigten Staaten mit diesen getroffen. Für eine Abänderung der Bestimmungen des Mandates durcli Großbritannien ist auch neben der Zustimmung des Völkerbundrates demgemäß die Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika erforderlich. Sofern die Vorschläge der Royal Commission, wie z. B. ein Teil der für die Uebergangszcit vorgesehenen Be- Schränkungen der Einwanderung und des Bodenkaufs auf das jüdische Gebiet eine Aenderung der geltenden Mandatsbe- Stimmungen darstellen, sind die Zustimmung des Völkerbundrats und der Vereinigten Staaten die Voraussetzung für ihre Durchführung. Solange das Mandat besteht, ist jede einseitige Aenderung der Mandatsbestimtnungen ausgeschlossen. Im Falle der Aufhebung des gegenwärtigen Palästina-Mandatcs und seines Ersatzes durch ein Vertrags- System, wie es für den Irak und Syrien geschaffen ־wurde, gilt folgendes: 1. Aus den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts ergibt es sich, daß die Aufhebung eines zwischen zwei Parteien abgeschlossenen Vertrages durch einseitige Ent- Scheidung der einer Vertragspartei nicht zulässig ist. Das Mandat stellt aber, wie schon oben bemerkt, einen solchen Vertrag dar. 2. Die Mandatskommission des Völkerbundes hat im Jahre 1930 durch ihren Vizepräsidenten, Dr. F. "W. van Rees, Grundsätze ausarbeiten lassen, die für die Aufhebung der Mandate Anwendung finden sollen. Diese gutachtliche Stellungnahme wurde durch eine Resolution des Völkerbundrates vom 13. Januar 1930 herbeigeführt. Der Rat beschäftigte sich damals mit der eventuellen Aufnahme des Iraks in den Völkerbund. Die in dem Gutachten niedergelegte Prüfung, deren Ergebnisse vor allem für die Prozedur der Aufnahme eines ehemaligen Mandatsgebietes in den Völkerbund von Interesse sind, geht über die Vorfrage, ob aus den verschiedenen für die Aufhebung eines Mandates möglichen Gründen eine unterschiedliche Behandlung der Rechtsfragen hergeleitet werden kann, absichtlich hinweg. Denn der Völkerbundrat hatte in seiner Resolution diese Fragen an die Mandatskommission nicht gestellt. Da aber das Mandat über den Irak ebenso wie später das syrische Mandat wegen Erreichung des Zieles, der vollendeten Entwicklung der Bevölkerungen des Iraks und Syriens zum Self-Government aufgehoben wurde, während das Palästina-Mandat vor Erreichung des primären Mandatszieles, der Vollendung des Jüdischen Nationalheims, zur Aufhebung gelangen soll, weil England die Durchführumg des Mandates in seiner bisherigen Form für unmöglich hält, wäre eine neue grundsätzliche Untersuchung über die Voraussetzungen der Aufhebung des Palästina- Mandates durch die Völkerbundorgane von Wichtigkeit. Denn was ־würde näher liegen, als daß die Mandatarmacht, deren Verantwortlichkeit aufhört, wenn das Ziel des Mandates zur Zeit seiner Aufhebung erreicht ist — dies wurde im Falle des Iraks von dem erwähnten Gutachten festgestellt — aus der Verantwortung nicht entlassen wird, falls das Mandat dem Wunsch der Mandatarmacht entsprechend vor Erreichung des Zieles zur Aufhebung gelangt! Die weitere Ent- Wicklung nach der Neuregelung könnte wesentlich durch die allgemeine Feststellung einer solchen Verantwortlichkeit der Mandatarmacht und die sich daraus ergebende Festlegung ihrer zukünftigen Verpflichtungen bestimmt werden. Zum mindesten aber sollte es ausgeschlossen erscheinen, daß die nach der Aufhebung des Mandats oder für den Uebergangszustand vorgesehene Neuregelung Bestimmungen enthält, welche zu dem Inhalt des Mandates in Wider- Spruch stehen, ■wie z. B. die vorgesehene Restriktion der Einwanderung und des Bodenkaufs, die Herausnahme der jüdischen heiligen Stätten Jerusalems, die ein religiöses Zentrum bilden, aus dem jüdischen Bereich und vor allem die jüdische Einwanderung nach Jerusalem ausschließendc oder wesentlich erschwerende neue Bestimmungen. Auch damit hätten sich die für die Durchführung des Palästina-Mandates mitverantwortlichen Völkerbundinstanzen und die USA. auf Grund ihres das Palästina-Mandat bestätigenden Vertrages mit England von 1924 zu befassen. 3. Bestimmte Verpflichtungen der Mandatarmacht für die Neuregelung nach der Aufhebung des Mandates lassen sich aus Art. 28 des Palästina-Mandates herleiten. Sie beziehen sich aut die Pflicht Großbritanniens, nach Aufhebung des Mandates eine endgültige Regelung zum Schutze der Heiligen Stätten zu treffen, und auf die Regelung der finanzicllen Fragen. Darüber wird im einzelnen zu sprechen sein. Großen praktischen Wert kann die Mitwirkung der Völkerbundinstanzen bei der Durchführung der einz einen Vorschläge der Royal Commission haben, wobei aber zu beachten ist, daß die Mandatskommission lediglieh in der Lage ist, Empfehlungen an den Rat zu geben, die der Völkerbundrat an die Mandatarmacht weitergeben kann oder nicht. Ebenso gehört es zu den Gepflogenheiten des Rates den Mandatarmächten gegenüber, lediglich in Form von Empfehlungen Steilung zu nehmen. Im einzelnen gibt das Gutachten der Royal Commission zu der Behandlung folgender Fragen Anlaß: 1. Es sind in dem Gutachten der Royal Commission Verträge Englands mit dem arabischen und dem jüdischen Staat und Verträge zwischen dem arabischen und jüdischen Staat untereinander vorgesehen. In diesen Verträgen wird die Anerkennung der Unabhängigkeit beider Staaten, die Abgrenzung ihres Territoriums, die Regelung ihrer Be- Ziehungen zu England und ihrer Beziehungen zueinander, die Rechtsregelung für die arabischen und jüdischen Minderheiten usw. enthalten sein. Daneben sollen besondere wirtschaftliche Vereinbarungen in Form von Handels- und Voranzeige! Unter Mitwirkung bekanntester, jüdischer Photographen erscheint demnach»( in neuartiger Ausstattung der von der Zionistischen Vereinigung für Deutschland herausgegebere PAJLÄSTISTA KAL 12 ST »ER תרצ״ח 5608 Verlag Jüdische Rundschau fi. m. 1>. II. . Berlin IV 15 . Meln<־kestr. IO Niedcrlassungsverträgen, Zollkonventionen, Militärkonventionen usw. abgeschlossen werden. Dabei ist beabsichtigt, für die grundlegenden Vereinbarungen mit dem arabischen Staat anscheinend die Regierung Transjordaniens sowie Vertreter Palästinas — vom Obersten Arabischen Komitee ist ausdrücklich nicht die Rede — für die Vereinbarungen, die die Errichtung des jüdischen Staates betreffen, aber die Zionistische Organisation und nicht etwa Organe des Jischuw als Partner an- Zusehen. Die Zionistische Organisation wird demnach Gelegenheit haben, zu den einzelnen Vorschlägen der Royal Commission in direkten Verhandlungen mit England Stellung zu nehmen, und da es sich um einen Vertrag handelt, werden alle Vorschläge der Royal Commission, gleichgültig ob es sich um territoriale oder andere Fragen handelt, Gegenstand von Verhandlungen sein können, bei denen wir den Versuch machen können, die unerläßlichen notwendigen Verbesserungen dieser Vorschläge zu unseren Gunsten durchzusetzen. 2. Auf Grund des Art. 28 des Palästina-Mandates, der England die Verpflichtung auferlegt, im Falle der Aufhebung des Mandates den Schutz der Heiligen Stätten zu sichern und durch eine mit dem Rat des Völkerbundes zu treffende Vereinbarung, die durch Art. 13 und 14 des Palästina-Mandates zugesicherten Rechte für die Heiligen Stätten unter Garantie des Völkerbundes dauernd zu gewährlcisten, wird England dem Völkerbundrat eine neue Mandatsvereinbarung Vorschlägen. Es verdient besondere Beachtung, daß in eine Mandatsvereinbarung für die Heiligen Stätten Einzelbestitmnungen, die für den Schutz der jüdisehen Heiligen Stätten in Jerusalem besonders wesentlich sind, einbezogen werden könnten. Die zwischen dem Völkerbundrat und England darüber zu treffenden Vereinbarungen bieten eine neue Gelegenheit zur Erörterung der durch die Vorschläge der Royal Commission und die Herausnahme Jerusalems aus unserem Gebiet entstellende Jerusalem-Frage. Fcstzuhaltcn ist, daß, wenn England das neue Mandat zum Schutz der Heiligen Stätten dem Völkerbundrat vorschlägt, es nicht von einen! Rechte Gebrauch macht, sondern einer ihm durch den Art. 28 des Palästina-Mandats für den Fall der Beendigung dieses Mandats aufcrlegten Pflicht nachkommt. 3. Das Mandat für den Akaba-Bezirk, das Großbritannien, wie aus dem Gutachten der Royal Commission hervorgeht, erstrebt, wird in Form einer besonderen Mandats- Vereinbarung gestaltet werden müssen, (n die darüber zu treffenden Vereinbarungen, die, wie das Gutachten ausdrücklieh vorsieht, der Handelsentwiekiung an der Küste dos Golfs von Akaba Rechnung tragen sollen, dürfte auch Raum sein, unsere dortigen Interessen zu regeln. 4. Das von dc-r Royal Commission vorgeschlagene sogenannte temporäre Mandat, über dessen Dauer in dem Gutachten nichts gesagt ist, über Haifa, Safed und Akko braucht kein neues völkerrechtliches Mandat zu sein. Seine Form könnte durch eine Vereinbarung zwischen dem jüdisehen Staat und England geregelt werden. Dasselbe gilt für die Dauer des temporären Mandats und eventuell auch für die Nazareth-Enklave. 5. Besondere Beachtung verdient der Vorschlag der Royal Commission, daß eine Finanzkommission eingesetzt werden soll, um über die Höhe und Verteilung der öffentlichen Schuld Palästinas und anderer Finanzfragen Ratschlage zu erteilen. 1 Die vorgesehenen Staatsverträge Erklärungen Chamberlains Im englischen Unterhaus antwortete Ministerpräsident Nevilie Chamberlai 11 auf die Frage des Abgeordneten Vyvyan Adams, ob die Vorschläge der Regierung über die Zukunft Palästinas dem Parlament als Weißbuch oder in Form eines Statuts vorgelegt werden würden, oder ob die Regierung beabsichtige, von ihrer Prärogative Gebrauch zu machen und eine Reihe entsprechender Verträge ohne Zustimmung oder Willen des Parlaments zu schließen: Die sofortigen Absichten der Regierung werden In dem Command Paper (Regierungsdokument, wohl als ״Weißbuch“ geplant — A. d. Red.) dargelegt, daß dem Parlament vor den Ferien unterbreitet werden wird. Das Parlament wird über die künftige Politik durch Command Papers oder auf andere Weise in vollem Umfange auf dem laufenden gehalten werden. Das im Zusammenhang mit den In dem Bericht erwähnten Verträgen anzuwendende Verfahren wird später zu erwägen sein. Auf die Frage des Abgeordneten Leach, ob der Minister- Präsident geneigt sei, eine freie Abstimmung des Hauses über dieser! Gegenstand zuzulassen, schüttelte Cliamberlain verneinend den Kopf. Auf eine Anfrage des Abgeordneten R. D. Denman, ob die wichtigsten verbündeten Mächte im Weit- Dieser Vorschlag entspringt ebenfalls dem Art. 28 des Palästina-Mandats, in welchem gesagt wird, daß im Fall des Ablaufs des Mandates England seinen Einfluß benutzen solle, um unter der Garantie des Völkerbundes Sicherheit zu schaffen, daß die Regierung von Palästina die finanziellen Verpflichtungen treu erfiiilt, die durch die Verwaltung von Palästina während der Mandatsperiode rechtmäßig eingegangen worden sind, einschließlich der Ansprüche von öffentlichen Beamten auf Pension oder Gratifikation. Engiand kann sich also auf den Standpunkt stellen, daß cs einer ihm durch das Mandat aufcrlegten Verpflichtung nachkommt, wenn es den zitierten Vorschlag über die Regelung der Finanzfragen macht. Es bedarf aber keiner Begründung, daß diese Regelung für beide neue Staaten eine besondere Bedeutung hat und daß alles geschehen muß, tun bei Vereinbarungen darüber unseren Interessen Geltung zu verschaffen. Dies gilt sowohl für die Zusammensetzung und die Kompetenzen der Finanzkommission wie für die Verteilung der öffentlichen Schuld — es dürfte sich dabei nicht nur um bereits jetzt anerkannte Schulden des Mandatslandes, sondern auch um etwa von der Mandatarniacht geforderten Ersatz der Kosten der bisherigen Verwaltung Palästinas handeln — wie für die Festsetzung der nach dem Vorschlag der Kommission an den arabischen Staat zu zahlenden Subvention, wenn davon überhaupt die Rede sein kann. Audi die Frage der Zahlung von Pensionen an die bisherige Beamtenschaft des Manclatslandes kann dabei eine erhebliche finanzielle Rolle spielen. 6. Eine besondere Bedeutung dürften auch die vorgesehenen Abkommen über Boden- und Bevölke* rungsaus tausch haben, die aber nach den Vorschlägen der Kommission als Verträge zwischen dem jüdischen und arabischen Staat und nicht als Verträge zwischen England und den beiden Staaten gedacht sind, wenn auch diese Abkommen durch die vorgcschlagene eventuelle finanzielle Beteiligung Englands an den Kosten durcli den Inhalt der Abkommen stark berührt wird. Es sollte liier nur das Sehe m a des in dem Bericht der Royal Commission vorgesehenen Vertragswerkes gegeben und in Kürze erläutert werden. Jeder der hier erörterten Punkte birgt e ine Fülle interessanter r c e h 11 i c h e r 11 n d politischer Probleme in sich und bedarf eingehender Einzeluntersuciiung. Neben diesen Vorschlägen der Royal Commission für die endgültige Neugestaltung der Verhältnisse in Palästina mit Hilfe einer Teilung des Landes stellen die Vorschläge für den Uebergangszustand, der zwischen dem Beginn der Realisierung der in dem Gutachten enthaltenen Pläne und der Errichtung der neuen Staaten liegt. Es wird beabsichtigt, in diesem Uebergangszustand vor allem die Boden- und die Einwanderungsfragen neu zu regeln. Aus dem Regierungs-Statement geht hervor, daß die Regierung diese Maßnahmen auf Grund der bisherigen Mandatsbestimmungen durchzuführen gedenkt. So ist z. B. vorgesehen, daß vom August 1937 bis Marz 1938 eine jüdische Gesamteinwanderung von 8000 Personen sämtlicher Kategorien /!!gelassen werden soll. Während aber der Zeitraum von August bis März ungefähr den Zeitraum eines C-Zertifikats-Schedule, wie er bisher üblich war, darsteilt, bedeutet die Einbeziehung der übrigen Zertifikatskategorien in einen solchen Schcdule eine Aenderung der Immigration Ordinance von 1925 sowie der anschließenden Regulations. Diese Aenderung stellt insofern einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Palästina-Mandates in seiner jetzigen Gestalt dar, als anscheinend gleichzeitig die Einwanderung von Juden auf das fü. den jüdischer! Staat vorgesehene Gebiet begrenzt werden soll. Im übrigen bedarf es lediglieh einer die Bestimmungen der Immigration Ordinance abändernden Ordinance der Palästina-Regierung. Es ist also deutlich zu sehen, daß die englische Regierung für die Regelung des Uebcrgangszustandcs den Weg der innerstaatlichen Gesetzgebung und nicht der Abänderung der völkerrechtlichen Bestimmungen des Mandates beschreiten will. Gegen dieses Vorgehen wird sich mit Recht in der Mandatskommission des Völkerbundes die Stimme der Völkcrrcchtsjuristen erlichen. Dasselbe gilt für die geplanten neuen bckletirechtlichen Vorschriften. Dagegen bestehen keine juristischen Bedenken gegen die vorgesehene Erweiterung des Advisory Council durch von der Regierung ernannte arabische und jüdische Vertreter. Es muß dazu die Palestiiie Amendment Order von 1923 Art. 1 ff., auf Grund deren der Advisory Council nur aus Beamten zusammengesetzt war, im Wege einer neuen Amendment Order geändert werden. Diese innerstaatliche Gesetzgebung kann sich, wie noch bemerkt werden muß, da die Rechtsgrundlage nach englischem Staatsrecht die sogenannte Foreign Jurisdiction der britischen Krone ist, ohne Zuziehung des Parlamentes vollziehen. Auf diese Weise ist die palästinensische Verfassung in Form der ״Palestine Order in Council 1922'׳ gegeben worden. ln dieser Form kann auch diese Verfassung von neuem eine Aenderung erfahren und der Erlaß anderer paläsfinensischer Gesetze erfolgen. Zusammcnfassend soll bemerkt werden, daß diese erste Acußerung zu den Rechtsfragen und den reehtspolitischen Fragen, vor denen wir durcli das (iutachten der Rovai Commission und das Statement der britischen Regierung stehen, in keiner Weise eine politische Stellungnahme dazu bedeuten, inwiefern die Vorschläge der Royal Commission akzeptabel sind, oder abgelehnt werden müssen. Es sollen nur die Wege gezeigt werden, die unter Ausnutzung der juridischen I n s t r u m c n t e von unserer Politik gegangen werden können und. soweit sie eine rechtliche Grundlage braucht, auch gegangen werden müssen, kriege, die Vereinigten Staaten von Amerika, das B4׳- tische Reich, Frankreich, Italien und Japan diejenigen Mächte seien, die seine britannische Majestät zum Mandatar für Palästina erwählt haben, und ob der Außenminister, wenn dies der Fall sei, die Meinung dieser Mächte über die in dem Bericht der Kgl. Kommission für Palästina vorgesehene Schaffung souveräner Staaten feststcllen wolle, gab der Unterstaatssekretär für Aeußercs, Viscount Cranbornc, folgende schriftliche Antwort: Die in der Präambel des Palästina-Mandats erwähnten hauptsächlichsten verbündeten Mächte, die seine britannische Majestät zum Mandatar für Palästina erwählt haben, sind die gleichen Hauptmächte, die den Vertrag von Sevres unterzeichnet haben, nämlich Frankreich, Italien und Japan. Diese Mächte waren Mitglieder des Vö 1 k e r b u nd s r a t cs, der am 24. Juli 1922 dieses Mandat bestätigte und seine Bestimmungen festlegtc: Artikel 27 dieses Mandats bestimmt, daß für jede Aenderung des Mandats die Zustimmung des Völkerbundsrates erforderlieh ist. Später wurde das Mandat unter gewissen Bedingungen von der Regierung der Vereinigten Staaten durch das Abkommen vom 3. Dezember 1924 akzeptiert. Die Regie* rung Sr. Majestät beabsichtigt unter den g e g e benen Umständen nicht, Schritte zu unternehmen, um die Ansichten der hauptsächlichsten alliierten Mächte als solcher fest• z u s t e 11 e n.