Central-Verein-Zeitung · 1937-07-08 · 27 (8.7.1937) · page 15

Nr. 27 4 Beiblatt -Umschau der C.-V.-Zeitung Seite 15. 8. Juli 1937 Bevöikerungsaustauscti Probleme im Peel-Bericht Von Dr. Werner Landecker In 'den Meldungen und Erörterungen über die zukünftige Gestaltung Palästinas begegnet man wiederholt dem Begriff des „Bevölkerungsaustausches". Wenn in Palästina ein jüdischer Staat zur Entstehung gelangt, ein anderer Teil Palästinas aber — sei es allein, sei es gemeinsam mit benachbarten Territorien — unter arabische Souveränität gestellt werden sollte, so ist das Ergebnis, gleichgültig, wie auch immer die Grenze verläuft, eine bevölkerungspolitische Gemengelage: Der jüdische Staat würde nicht nur eine jüdische, sondern auch eine arabische Bevölkerung erhalten, und auf arabischem Gebiet würde eine mehr oder weniger starke jüdische Minderheit wohnen. So liegt der Vorschlag nahe, die sich aus dieser Situation ergebenden Schwierigkeiten durch internationale bevölkerungspolitische Massnahmen zu beseitigen, d. h. die auf jüdischem Gebiet wohnhaften Araber gegen die auf arabischem Gebiet wohnhaften Juden auszutauschen. Der Austausch von Minderheitsbevölkerungen hat in der zwischenstaatlichen Entwicklung des Balkans und Kleinasiens eine beträchtliche Rolle gespielt; um die Tragweite der Idee des Bevölkerimgsaustausches für die Zukunft Palästinas beurteilen zu können, wird man daher die Methoden zu betrachten haben, in welchen diese Idee in der Vergangenheit bereits verwirklicht worden ist. Als historischen Ausgangspunkt des Instituts des Bevölkerungsaustausches kann man die sogenannte "„0 p t i o n s - k 1 a u s e 1" ansehen, welche seit langer Zeit — man hat sie bis zum Jahr 1640 zurückverfolgt — eine häufige Nebenabmachung bei Gebietsabtretungen gewesen ist. Sie gewährt in ihrer älteren Erscheinungsform den Einwohnern des abgetretenen Gebiets die Auswanderungsfreiheit, in ihrer neueren Erscheinungsform den im abgetretenen Gebiet wohnhaften Angehörigen des abtretenden Staates das Recht, durch ausdrückliche Erklärung ihre alte Staatsangehörigkeit zu behalten, womit sie aber gleichzeitig die Verpflichtung übernehmen, innerhalb einer bestimmten Frist aus dem abgetretenen Gebiet auszuwandern. Besonders im Versailler Vertrag hat die Optionsklausel häufige Verwendung gefunden. Aufgabe dieser Klausel ist es, denjeni- Staat, welcher einen Gebietszuwachs erfährt, vor einem gleichzeitigen Zuwachs an ihm nicht erwünschten Bevölkerungsteilen zu bewahren, nämlich an solchen Personen, welche nur gezwungenermassen die neue Staatsangehörigkeit annehmen und als Minderheit zu ihrem neuen Staat in Opposition treten würden. Die Länder des /^ilkans und Kleinasiens zeigen von jeher die Erscheinung, dass das häufige Hin- und Herfluten der Völkerschaften im Lauf der Jahrhunderte vielerorts zu Verflechtungen und Verschränkungen der Siedlungsgebiete von Völkern geführt hat, welche nicht ineinander aufgegangen sind. Dadurch erklärt es sich, dass^in diesen Ländern auf beiden Seiten der Grenze Minderheiten leben, und dass jedes Volk zahlreiche Angehörige des anderen Volkes in seiner Mitte beherbergt. So sind Vorschläge aufgetaucht, durch eine einheitliche Aktion die Bevölkerungsgemengelage je zweier benachbarter Staaten zugleich zu beseitigen, die völkischen Minderheiten beider Staaten wieder mit ihrem Muttervolk zu vereinigen und jeder Minderheit die Rückkehr dadurch zu ermöglichen, dass auf jeder Seite die Siedlungsplätze einer auswandernden Minderheit gleichzeitig frei werden. An dem Plan einesv derartigen Bevölkerungsaustausches hat man in den genannten Ländern schon in den letzten Jahren vor Beginn des Weltkrieges gearbeitet. Das erste Austauschabkommen, welches zustandegekommen ist, war der griechisch-bulgarische Vertrag über beiderseitige Auswanderung, abgeschlossen am 27. November 1919 in Neuiilysur-Seine. In diesem Abkommen wird denjenigen Untertanen der beteiligten Staaten, welche einer völkischen, religiösen oder sprachlichen Minderheit angehören, das Recht zuerkannt, frei in das Gebiet des anderen Staates einzuwandern. Während nach diesem Abkommen den Individuen die Freiheit gelassen werden sollte, auszuwandern oder ihren Wohnsitz beizubehalten — wenn auch tatsächlich die Macht der Verhältnisse in vielen Fällen den Entschluss zur Auswanderung zwangsmässig herbeigeführt haben mag —, sieht der praktisch bedeutsamste Vertrag dieser Art, der türkisch-griechische Vertrag vom 30. Januar 1923, die zu erzwingende Auswanderung der betroffenen Bevölkerung vor. Durch diesen Vertrag wurde ein obligatorischer Austausch vereinbart einerseits der türkischen Staatsangehörigen griechisch-orthodoxerReligion, welche auf türkischem Gebiet ansässig waren, und andererseits der griechischen Staatsangehörigen muselmänischer Religion, welche auf griechischem Gebiet ansässig waren. Diese Personen dürfen sich nicht nach Griechenland bzw. nach der Türkei zur Wiederansiedlung zurückbegeben. Eine Rückkehr zum Freiwilligkeit s prinzip vollzieht der jüngste Vertrag, welcher die Wanderung einer Bevölkerungsminderheit zum Gegenstand hat; es ist dies ein Vertrag zwischen Rumänien und der Türkei vom 4. September 1936, durch den die Auswanderung der türkischen Bevölkerung der Dobrudscha ermöglicht werden soll. Eine Besonderheit dieses Vertrages ist es ferner, dass er von einem Austausch von Minderheiten absieht, sich vielmehr auf eine einseitige Auswanderung beschränkt. Es sind drei grosse Fragengruppen, welche der Regelung bedürfen, wenn ein Bevölkerungsaustausch vereinbart wird: Erstens, wie soll der Austausch organisiert werden? Ferner, wie sollen die Vermögensmassen der Auswanderer liquidiert werden? Und schliesslich — eine grundlegende Frage, welche bereits berührt worden ist —, soll die 'Auswanderung freiwillig oder obligatorisch erfolgen? Was zunächst die Organisationsfrage betrifft, so ist bemerkenswert, dass neben staatlichen Behörden, welche von den beteiligten Regierungen mit der Durchführung des Austausches betraut worden sind, auch eine Reihe internationaler Kommissionen, die eigens zu' diesem Zweck geschaffen wurden, Funktionen im Austauschverfahren übernommen haben. Der griechisch-bulgarische Vertrag sah eine gemischte Kommission vor, die sich aus je einem Vertreter Bulgariens und Griechenlands und zwei Angehörigen neutraler Staaten zusammensetzte, deren Ernennung dem Völkerbundsrat zustand. Die Kommission hatte die Aufgabe, alle Massnahmen zu ergreifen, welche zur Durchführung des Austauschvertrages erforderlich sein sollten, sowie alle Fragen zu entscheiden, zu welchen der Vertrag Anlass geben sollte. Insbesondere hatte sie die Auswanderung zu überwachen und zu erleichtern und das unbewegliche Vermögen der Auswanderer zu liquidieren. Auch für das griechisch-türkische Austauschverfahren wurde eine gemischte Kommission in ähnlicher Zusammensetzung und im wesentlichen mit den gleichen Funktionen eingesetzt. Ferner aber wurde zur Ueberwindung der besonderen Schwierigkeiten, welche die Unterbringung der enormen Anzahl nach Griechenland strömender Flüchtlinge bereitete, ein „Unabhängiges Amt für die Niederlassung der Flüchtlinge" gegründet; es bestand aus zwei griechischen Mitgliedern, deren Ernennung der Zustimmung des Völkerbundsrates bedurfte, einem vom Völkerbundsrat unmittelbar bestimmten Mitglied und einem Vertreter der amerikanischen Hilfeleistungsorganisationen (der erste amerikanische Vertreter war Henry Morgenthau)', welche sich mit grösster Opferbereitschaft an der Versorgung der vom Austausch Betroffenen beteiligten. Nicht geringere Tragweite für einen etwaigen jüdisch-arabischen Bevölkerungsaustausch besitzt die Frage, was mit dem Vermögen der beteiligten Personen geschehen soll. In den bisherigen Austauschverträgen hat man Grundbesitz und bewegliches Vermögen verschieden behandelt. Ihre bewegliche Habe durften die Auswanderer in vollem Umfange mitnehmen. Für den Grundbesitz war ein Liquidationsverfahren vorgesehen, _ welches von der gemischten Kommission durchgeführt wurde; die Regierung des Auswanderungslandes war verpflichtet, die Grundstücke zum Schätzungswert zu übernehmen. Für die Leistung des Gegenwertes sind in den Verträgen bisher zwei Formen entwickelt worden: Nach dem griechisch-bulgarischen Vertrag hatte die Regierung des Auswanderungslandes den Betrag an die gemischte Kommission zu zahlen, welche ihn an den ehemaligen Eigentümer abführte; nach dem griechisch-türkischen Vertrag stellte die Schätzungssumme eine Schuld des Auswanderungslandes an das Eimvanderungsland dar, welches seinerseits für die Entschädigung seines neuen Einwohners Sorge zu tragen hatte. Von grösster Bedeutung für ein jüdischarabisches Austauschverfahren wäre aber zweifellos die notwendige Entscheidung darüber, ob der Austausch nach dem Freiwilligkeitsprinzip oder aber als Zwangsaustausch durchzuführen sei. Ein etwaiges Obligatorium würde aber viel an Härte verlieren — und vor allem die im arabischen Teil Palästinas befindlichen Juden müssten gegen die Gefahr einer rücksichtslosen, harten Durchführung des Austauschverfahrens geschützt wrerden —, wenn jede Partei der effektiven Kontrolle entweder des Austauschpartners oder neutraler Stellen unterworfen wäre. Der griechischtürkische Präzedenzfall ist eine Lehre dafür, dass nur die Errichtung eines Kontrollorgans, welches mit weitgehenden Kompetenzen ausgestattet werden müsste, eine für die jüdischen Partner erträgliche Durchführung eines etwaigen Austauschverfahrens zu gewährleisten vermöchte. Aber wie auch immer die Einzelfragen eines jüdisch-arabischen Bevölkerungsaustausches am zweckmässigsten zu lösen sein mögen — sicher ist, dass mit der Idee eines jüdischen Staates in Palästina das Problem einer arabischen Fremdbevölkerung implicite gegeben ist. Die Geschichte bietet der warnenden Beispiele genug, welche es geraten sein lassen, bei der Konstituierung eines neuen Staates das Zustandekommen einer Irredenta nach Möglichkeit zu verhindern. Vielleicht, dass das Institut des Bevölkerungsaustausches einen Weg eröffnet, welcher zu einer homogenen, jüdischen Bevölkerung im jüdischen Staate führt. Die neue Palästinensische Gesetzessammlung Von Rechtsanwalt Dr. Hans Kaiisch (Berlin) Seit nunmehr 20 Jahren hat England in Palästina Gesetz auf Gesetz und Verordnung auf Verordnung gehäuft um die Rechtsordnung des Landes den Anforderungen der rasch sich ändernden Zeit anzupassen. Auf manchen Gebieten ist das mit gutem Erfolg geschehen, andere sind noch rückständig. Insgesamt sind von 1917 bis jetzt (Juni 1937) 855 Ordinances (Gesetze) zu zählen, zu denen noch eine unzählbare Masse von Rules, Orders und Regulation» hinzukommt, das sind im wesentlichen auf Grund der Gesetze erlassene Durchführungsverordnungen: sie werden als Subsidiary Legislation bezeichnet. Palästinensische Gesetze und Verordnungen führen oft nur ein kurzes Dasein. Von den 173 Gesetzen der ersten vier Jahre englischer Herrschaft (1917 bis 1920) haben nur 17 das Jahr 1936 überlebt. Auch für die folgenden Jahre ist der Prozentsatz der beseitigten und durch neue Regelungen abgelösten Ordinances sehr erheblich. ' Andauernd werden neue Gebiete gesetzlicher Regelung teilhaftig. Daneben werden in weitestem Aushiass bisherige Gesetze verbessert, abgeändert oder ganz und gar umgebaut. Sehr viel ist noch unfertig, das Stadium des Experimentierens ist noch nicht restlos überwunden. Ein höchster palästinensischer Richter konnte deshalb vor kurzer Zeit sagen, -das Recht Palästinas steckt noch in den Kinderschuhen" (the Law of Palestine is still in its infancy). Ein Gesetz wird erlassen, nach einiger Zeit wird durch ein neues Gesetz (Amendment Ordinance) eine Ergänzung oder Verbesserung hinzugefügt. Derartige Flickarbeit ist charakteristisch für die Gesetzgebung der letzten Jahrzehnte und scheint, wie die Verhältnisse liegen, unvermeidlich zu sein. Selten, dass ein Gesetz auch nur eine Reihe von Jahren von Eingriffen verschont bleibt. Dasselbe gilt von der Subsidiary Legislation. Das Ergebnis war ein wahrer Dschungel gesetzlicher Bestimmungen. Wollte man wissen, was auf einem bestimmte» Gebiet rechtens war, so hatte man sich den massgebenden Wortlaut aus mehreren, nicht selten fünf bis zehn Gesetzen und Verordnungen mühsam zusammenzusuchen. Derartiges ist ja in keinem Rechtssystem ganz unbekannt, hatte aber in Palästina ein Ausmass erreicht, das ein gedeihliches Arbeiten nachgerade äusserst erschwerte. Dem Vorbild der kolonialen Praxis folgend, entschloss sich die Regierung zu einer R e v i - s i o n s - und A u f r ä u m u n g s a r b e i t grossen Stils. Die Herstellung einer Kodifikation, also eines systematischen Gesetzbuches, kam nicht in Frage. Was man geschaffen hat, ist das, was in der Terminologie des anglo-amerikanischen Rechtskreises als j.Consolidation" bezeichnet wird. Durch besonderes Gesetz vom 20. September 1934, die „Revised Edition of the Laws Ordinance 29/1934", wurde der „Legal Draftsman to the Government of Palestine" (etwa der Ministerialreferent, der als Sachbearbeiter die Gesetze baut), Robert Henry Drayton, zum Kommissar für die Herstellung des englischen Textes einer neuen und revidierten Ausgabe der Gesetze Palästinas nach dem Stande vom 31. Dezember 1933 ernannt. Der Kommissar erhielt sehr weitgehende Vollmachten, den Wortlaut der Gesetze (ohne den sachlichen Inhalt anzutasten) neuzulassen, Ergänzungsgesetze (Amendments) in die Gesetze hineinzuarbeiten, die systematische Anordnung zu ändern, mehrere Gesetze, die dieselbe Materie behandeln, zu einem Gesetz zu verschmelzen (to consolidate) u. a. m. Eine entsprechende Revision und Umgestaltung der zu den Gesetzen gehörenden Subsidiary Legislation wurde gleichfalls vorgesehen. Der Stichtag des 31. Dezember 1933 liegt gegenüber dem Beginn der Revisionsarbeit bereits fast ein Jahr zurück. Die Revision hat mehrere Jahre beansprucht. Als das Werk Anfang 1937 herauskam (The Laws of Palestine in Force on the 31st Day of December 193 3. Revised Edition), waren seit dem Stichtag, mit dem es abschliesst, bereits mehr als drei Jahre verflossen, in denen die Gesetzgebungsarbeit nicht geruht hatte. ' Die Arbeit des Kommissars erstreckt sich auf die bis zum Stichtag ergangenen 681 Ordinances, soviel von diesen noch erhalten war. •Seitdem sind neu (1934 — Juni 1937) 174 Ordinances hinzugekommen. Die Sammlung umfasst in drei Bänden von Lexikonformat 2668 enggedruckte Seiten ohne die sehr umfangreichen Register. Die eigentlichen Gesetze (Ordinances) nehmen mit 1583 Seiten die beiden ersten Bände in Anspruch, der ganze dritte Band, fast 1100 Seiten, bringt die revidierte und konsolidierte Fassung der Subsidiary Legislation sowie die für Palästina einschlägigen englischen Gesetze und Verordnungen. Hier findet man u. a. die Palestine Order in Council 1922 (das eigentliche palästinensische Grundgesetz), und die sehr wichtige Royal Instruction für den High Commissioner. Die Anordnung ist alphabetisch. In 156 „Chapters" (cap.) wird von cap. 1 ..Advertisements" (Annoncen) bis zu cap. 156 „Young Offenders" gebracht, was bisher auf hunderte von Ordinances verteilt war. Bei Jedem Chapter ist angegeben, welche bisherigen Ordinances in ihm aufgegangen sind. Selten ist ein Chapter mit einer früheren Ordinance identisch, fast immer sind es mehrere, gelegentlich mehr als zehn. Die früheren Texte sind durch die Sammlung beseitigt. Massgebend ist nur noch der Wortlaut der Revised Edition, soweit nicht spätere Veränderungen erfolgt sind. Die Revisionsarbeit hat eine begleitende Gesetzgebung nötig gemacht. Ein besonderes Gesetz, die Statute Law Revision Ord. 30/34, hob zahlreiche ältere Gesetze und Verordnungen auf und schrieb für eine grosse Zahl von Gesetzen Textveränderungen vor, die bei der Revision berücksichtigt sind. Die 174 Gesetze und die noch viel Zahltag des 31. Dezember 1933 herausgekommen bereits durch spätere Gesetze ersetzt und soreicheren Verordnungen, die nach dem Stichrührt gelassen. Elf von den 156 Chapters sind sind, haben die Gesetzessammlung nicht unbezusagen totgeboren. Darunter befinden sich u.a. cap. ^142 die Town Planning Ord. (Städteplanungsgesetz), die 1936 vollständig neugefasst worden ist, das Passgesetz und mehrere strafrechtliche Gesetze, die durch das neue Strafgesetzbuch von 1936 überholt sind. Auf diesen Gebieten hat die Revisionsarbeit nur die Bedeutung einer Vorarbeit für die endgültige Gesetzgebung gehabt. Neben der völligen Beseitigung eines Teiles der revidierten Gesetze steht die Abänderung des Gesetzesinhalts durch spätere Gesetze. Die Revised Edition of The Laws (Revision) Ord. 1/1937 — also das Gesetz über die Revision der revidierten Gesetzessammlung — hat in einer grossen Tabelle alle diese "Veränderungen zusammengestellt. Diese gleichzeitig mit dem Herauskommen der Gesetzessammlung erfolgte Ergänzung hat sie auf den Stand von Ende 1936 gebracht. Es bedarf nur einer gewissen Klebearbeit mit Deckblättern, um den endgültigen Text herzustellen. Für die Subsidiary Legislation ist eine Ergänzung, die sie auf den Stand von Ende 1936 bringen würde, bis jetzt nicht erfolgt. 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